地方性法规由谁制定，是我国立法体制和法治建设进程中的一个基础性、关键性问题。它直接关系到地方治理的法治化水平，关系到国家法律体系的统一与活力，更与每一位公民的切身利益息息相关。对这一问题的清晰认知，不仅是法律工作者的专业要求，也是广大公职人员、考生以及社会公众理解我国立法权限划分、参与地方社会治理的重要知识基础。长期以来，社会各界对此存在一些模糊认识，例如混淆了地方性法规与地方政府规章的制定主体，或是不清楚不同层级地方立法权的具体归属。事实上，我国《宪法》《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》共同构建了严密的地方立法权框架。明确“由谁制定”，是理解地方性法规效力等级、制定程序以及监督机制的逻辑起点。深入剖析这一问题，有助于我们把握中央与地方关系的法治维度，欣赏中国特色社会主义法律体系“一元、两级、多层次”的独特设计，从而在法治实践中更好地尊法、学法、守法、用法。对于备战各类公职考试，尤其是涉及法律、行政管理等科目的考生来说呢，这更是一个必须夯实、必须精准掌握的核心考点。

一、 地方性法规的法定制定主体：人民代表大会及其常务委员会

根据《中华人民共和国立法法》的明确规定，地方性法规的制定主体是特定的地方国家权力机关，即省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，设区的市的人民代表大会及其常务委员会，以及自治州的人民代表大会及其常务委员会。这是法律赋予这些机关的专属立法权。

这里需要明确一个核心原则：地方人民代表大会及其常务委员会是地方性法规唯一的、法定的制定机关。行政机关，即各级人民政府，并非地方性法规的制定主体，其制定的是地方政府规章。两者在制定主体、权限范围、效力等级和制定程序上均有显著区别。

具体来说呢，制定主体分为两个层次：

• 省级立法主体：包括省（如河北省）、自治区（如新疆维吾尔自治区）、直辖市（如上海市）的人民代表大会及其常务委员会。
• 设区的市及自治州级立法主体：包括所有设区的市（即地级市，如深圳市、郑州市）、自治州（如延边朝鲜族自治州）的人民代表大会及其常务委员会。值得注意的是，广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省儋州市这4个不设区的地级市，也享有设区的市的地方立法权。

这些机关在制定地方性法规时，必须遵循“不抵触原则”，即不得与宪法、法律、行政法规相抵触。这是维护国家法制统一的基本要求。

二、 不同制定主体之间的权限划分与协作关系

虽然同为制定主体，但地方人民代表大会与其常务委员会在立法权限和程序上存在主次和分工。

（一）人民代表大会的核心地位与重大事项立法权

地方人民代表大会作为地方最高国家权力机关，在法律地位上高于其常务委员会。它享有最完整的地方立法权。通常，涉及本行政区域特别重大事项的地方性法规，应由人民代表大会通过。
例如，关于人民代表大会自身议事规则、本行政区域全局性的重大改革方案等法规，原则上应由人民代表大会制定。在实践中，人民代表大会每年召开一次会议，会期较短，议程较多，因此其立法职能更多地体现在对特别重要法规的审议和通过上。

（二）常务委员会的常态化立法职能

地方人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机关，在人民代表大会闭会期间行使地方国家权力。由于其组成人员较少，会议召开相对灵活频繁，因此成为了地方立法工作的主要承担者。绝大多数的地方性法规都是由常务委员会会议审议通过的。常务委员会制定的法规，同样报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案，其法律效力与人民代表大会制定的法规相同。这种分工有效地保障了地方立法工作的常态化和及时性，能够快速响应地方经济社会发展的立法需求。

（三）两者在立法程序中的衔接

在立法实践中，二者工作紧密衔接。法规案既可以向人民代表大会提出，也可以向其常务委员会提出。由常务委员会审议的法规案，如果涉及重大问题或者存在较大分歧意见，常务委员会可以决定提请人民代表大会审议。人民代表大会也可以授权其常务委员会就特定事项制定法规。这种灵活的机制确保了立法资源的高效配置和立法质量的提升。

三、 制定地方性法规的基本程序与关键环节

地方性法规的制定是一个严肃、规范的法律过程，通常包括以下核心环节，这些环节是保障立法民主性、科学性的关键，也是易搜职考网在解析相关考点时着重梳理的流程。

（一）法规案的提出

这是立法程序的启动阶段。有权向本级人民代表大会或其常务委员会提出法规案的主体包括：

• 人民代表大会主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府。
• 人民代表大会代表（联名，人数需符合规定，如省级为十人以上联名，设区的市级为五人以上联名）。
• 常务委员会组成人员（联名，省级为五人以上联名，设区的市级为三人以上联名）。

在实践中，绝大多数法规案由本级人民政府、人民代表大会专门委员会或常务委员会工作机构起草并提出。

（二）法规案的审议

这是立法程序的核心环节，是各方意见充分表达、博弈和整合的过程。

• 初步审议：通常先由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见。
• 常务委员会会议审议：这是最主要、最常见的审议形式。一般要经过两次或三次常务委员会会议审议（即“三审制”）后才能交付表决。其间，法规草案会向社会公开征求意见，召开座谈会、论证会、听证会，进行深入的调研和修改。
• 人民代表大会会议审议：如果法规案提请人民代表大会审议，则由大会全体会议或主席团决定交由各代表团审议，法律委员会根据审议意见进行统一审议。

易搜职考网提醒考生，审议过程中的“统一审议”制度（由人民代表大会的法律委员会或常务委员会的法制工作委员会负责）是中国特色立法程序的重要特点，对于保证法规内部统
一、避免矛盾冲突至关重要。

（三）法规案的表决与通过

法规草案修改稿经各代表团或常务委员会会议审议后，由主席团或主任会议决定提请全体会议表决。表决须由全体代表或常务委员会全体组成人员的过半数通过。这是立法程序中的决定性步骤。

（四）法规的公布与备案

地方性法规通过后，必须及时公布方能生效。根据规定，省级人民代表大会及其常务委员会制定的法规，以公报和本行政区域范围内发行的报纸为主要公布载体；设区的市、自治州制定的法规，除在本级公报和报纸公布外，还应及时报省级人民代表大会常务委员会，由后者报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。公布是法规生效的必要前提，备案则是上级机关进行合法性审查监督的重要方式。

四、 易混淆概念辨析：地方性法规 vs. 地方政府规章

在理解“由谁制定”时，最常出现的混淆就是将地方性法规与地方政府规章等同或模糊处理。这是考试和实践中的高频易错点。易搜职考网基于多年教研经验，为您清晰梳理二者区别：

（一）制定主体截然不同

这是最根本的区别。地方性法规的制定主体是地方人民代表大会及其常务委员会（权力机关）。地方政府规章的制定主体是省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府（行政机关）。一个出自“立法机关”，一个出自“行政机关”。

（二）效力等级有高低

在效力层级上，地方性法规高于本级和下级地方政府规章。当地方性法规与地方政府规章对同一事项的规定不一致时，优先适用地方性法规。省级人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内设区的市的人民政府制定的规章。

（三）立法权限范围有差异

地方性法规的权限较广，可以为执行法律、行政法规的规定，根据本行政区域的实际情况作具体规定；也可以就属于地方性事务需要制定法规的事项进行立法；除《立法法》明确规定必须由法律制定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或行政法规的，省级和设区的市根据具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。地方政府规章的权限相对较窄，主要限于为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项，以及属于本行政区域的具体行政管理事项。

（四）监督程序有区别

地方性法规报全国人大常委会和国务院备案；地方政府规章报国务院、本级人大常委会备案，设区的市、自治州的规章还要报省级人大常委会和省级政府备案。
除了这些以外呢，人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。

深刻理解这些区别，才能准确判断一项规范性文件的性质、效力和适用顺序。

五、 民族自治地方的自治条例和单行条例：特殊的“地方性法规”

在民族自治地方（自治区、自治州、自治县），立法形式除了地方性法规，还有自治条例和单行条例。它们由民族自治地方的人民代表大会（不包括其常务委员会）制定。虽然其制定程序与地方性法规类似，且常被广义地视为地方立法的一部分，但其性质和法律权限更为特殊。

最关键的区别在于，自治条例和单行条例可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定（但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通）。这种“变通权”是普通地方性法规所不具备的，体现了国家赋予民族自治地方更大的自治权。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效；自治州、自治县的，报省级人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人大常委会和国务院备案。

六、 掌握“由谁制定”的现实意义与备考策略

清晰掌握地方性法规的制定主体，绝非纸上谈兵，它具有深刻的现实意义。它是推进地方治理体系和治理能力现代化的基石。明确权力机关在立法中的主导地位，有助于健全党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，提高立法质量。它是公民和社会组织参与立法、表达诉求的前提。公众只有知道法规由谁制定，才能通过正确的渠道（如向人大常委会或人大代表反映意见）有效参与立法过程。它是行政机关依法行政、司法机关公正司法的依据。行政机关在执法时必须明确所依据的规范是法规还是规章，其制定主体是否合法，效力等级如何，这直接关系到行政行为的合法性。

对于广大考生，尤其是备战公务员考试、事业单位考试、法律职业资格考试的考生来说呢，“地方性法规由谁制定”是一个经典的、常考不衰的考点。易搜职考网结合十余年教研数据发现，该知识点可以以单项选择题、多项选择题、判断题、案例分析题乃至简答题等多种形式出现。备考时，不应死记硬背，而应系统理解：

• 建立框架：将宪法、立法法、地方组织法的相关规定联系起来，形成关于我国立法体制的完整知识树。
• 对比记忆：将地方性法规与行政法规、部门规章、地方政府规章、自治条例等进行对比记忆，特别是厘清制定主体、效力等级和权限范围的差异。
• 关注动态：注意国家立法的最新动态，例如设区的市立法权的普遍赋予、海南自由贸易港法规等特殊授权立法，这些都可能成为新的考点。
• 结合案例：通过分析现实中的立法案例或执法司法案例，加深对理论知识的理解和应用能力。

地方性法规的制定权，牢牢掌握在地方各级人民代表大会及其常务委员会手中。这一制度设计，充分体现了我国人民代表大会制度这一根本政治制度的优越性，确保了地方立法体现人民意志、维护人民利益。从省级到设区的市，立法主体层次分明、权限清晰，共同构成了充满活力又维护统一的地方立法体系。无论是从事法律实务，还是应对职业考试，抑或是作为公民参与社会治理，准确把握“由谁制定”这一问题，都是通往法治思维和实践的第一步。易搜职考网作为长期深耕于此领域的专业平台，将持续为您剖析核心考点，解读立法动态，助您在法治理解的征程上行稳致远。