对行政处罚管辖发生争议的

行政处罚管辖争议，是指两个或两个以上具有行政处罚权的行政主体，针对同一违法事项，就由谁行使管辖权产生的积极或消极冲突。这是行政执法实践中的一个常见且复杂的难点问题，其有效解决直接关系到行政效率、执法公正以及当事人的合法权益。综观实践，管辖争议的产生根源多样，既包括因法律法规对地域、层级、职能管辖规定不明确或存在交叉而产生的法律适用争议，也包括因跨区域、新业态违法行为带来的事实认定争议，有时还掺杂着部门利益、地方保护等非法律因素。争议的形态既可能是多个机关都主张管辖（积极争议），也可能是相互推诿、均不愿管辖（消极争议）。若处理不当，不仅会导致案件久拖不决，滋生执法“灰色地带”，削弱行政处罚的惩戒与教育功能，还可能引发重复处罚或处罚真空，严重损害法律权威与政府公信力。
也是因为这些，建立健全清晰、高效、公正的管辖争议解决机制，是法治政府建设不可或缺的一环。在实践中，解决此类争议通常依赖指定管辖、移送管辖、协商确定等法定途径，要求执法机关具备精准的法律适用能力、充分的协调沟通技巧以及强烈的程序正当意识。对于广大行政执法人员及法律从业者来说呢，深入理解管辖规则、熟练掌握争议解决流程，是一项至关重要的专业素养。

在行政执法领域，管辖权是行政处罚权的起点和基础。管辖一旦发生争议，整个行政处罚程序便可能陷入停滞甚至引发程序违法。作为一名深耕行业多年的专业研究者，易搜职考网观察到，无论是行政执法资格考试，还是日常执法实务，“管辖争议的解决”都是高频考点与难点。本文将结合长期积累的实务经验，系统梳理行政处罚管辖争议的类型、成因、法律依据及解决路径，为执法人员和法律工作者提供一份详尽的实战攻略。

要有效解决争议，首先必须对其进行精准分类和归因。

1.地域管辖争议：这是最普遍的争议类型。当违法行为的发生地、发现地、危害结果地、行为人住所地等涉及多个不同行政区划时，相关地区的行政机关可能均主张管辖权。

• 成因：违法行为具有连续性、牵连性或结果多发性的特点。
  例如，一家公司在A市生产假冒伪劣产品，通过B市的网络平台销售，造成C、D、E等多地消费者权益受损。此时，A市（生产地）、B市（网络平台所在地）、C/D/E市（结果发生地）的市场监督管理部门均可能具有管辖权依据。

2.职能管辖争议：又称“部门管辖争议”。当同一违法行为同时违反多个行政管理领域的法律法规，涉及两个以上不同职能的行政机关时产生。

• 成因：现代违法行为日益复杂化、复合化。
  例如，某企业违规排放污水，可能同时涉及生态环境部门（水污染）、水利部门（河道管理）、自然资源部门（土地污染）等。法律对各部门职责边界规定不清或存在交叉地带时，争议极易发生。

3.级别管辖争议：指上下级行政机关之间就同一违法事项应由哪一级别机关管辖产生的争议。

• 成因：法律法规对“本行政区域内有重大影响”、“案情复杂”等由上级机关管辖的情形规定较为原则，判断标准主观性强。下级机关认为案件重大应上报，上级机关认为应由下级处理，从而产生争议。

4.移送管辖引发的争议：指行政机关发现受理的案件不属于自己管辖而移送时，与受移送机关产生的争议。

• 成因：移送机关对案件性质的判断错误，导致移送不当；或者受移送机关认为该案自己也无管辖权，不愿接收，从而产生推诿。

解决管辖争议并非无章可循，必须严格遵循法律确立的原则和程序。

（一）核心法律原则

• 效率与便民原则：解决争议应以提高行政效率、便于当事人和案件处理为首要考虑。
• 最初查处原则：在实践中，对跨区域违法案件，往往由违法行为发生地的行政机关先行发现并查处，其他地区应予配合，避免重复查处。这虽非法定唯一原则，但具有重要的实务指导意义。
• 一事不再罚原则：这是解决管辖争议必须坚守的底线。无论通过何种方式确定管辖机关，必须保证对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。解决争议的过程本身就要防止该原则被破坏。
• 程序正当原则：争议解决过程应公开、透明，保障相关机关的陈述申辩权，确保最终管辖决定合法合理。

（二）法定解决程序

根据《中华人民共和国行政处罚法》及相关法律法规，解决路径主要如下：

1.协商确定：发生争议时，相关行政机关首先应进行协商。这是首选方式，体现了行政自制和协作精神。

• 操作要点：基于对法律规定的共同理解，结合案件具体情况（如证据集中地、主要危害后果地、调查便利性等），通过沟通达成书面或口头的一致意见，确定一个机关管辖。

2.报请共同上一级行政机关指定管辖：当协商不成时，必须启动的法定程序。

• 适用情形：协商无法达成一致。
• 报请主体：发生争议的各方行政机关应当及时（通常要求在法定期限内）报请共同的上一级行政机关。
• 指定机关：“共同的上一级机关”需根据争议各方的隶属关系确定。
  例如，同一省内的两个县局争议，共同上一级是省厅；同一市内的不同区局争议，共同上一级是市局；不同部门的同级机关争议，共同上一级通常是本级人民政府。
• 指定效力：指定管辖的决定具有强制力，被指定的机关必须管辖，其他机关不得再就同一事项行使管辖权。

3.直接由共同上一级行政机关指定：在特定情况下，即使下级机关未报请，上级机关发现管辖存在不明或争议时，也可以依职权主动指定管辖。

易搜职考网结合大量案例分析，提炼出以下实务策略：

（一） 证据固定与先期处置策略

• 先行登记保存与证据控制：首先发现违法行为的机关，即使对最终管辖权有疑虑，也应立即对可能灭失或以后难以取得的证据进行登记保存，防止证据链断裂。这是执法人员的首要职责。
• 初步调查与案情判断：在控制现场和证据后，迅速进行初步调查，判断案件的核心违法事实、涉及的地域和部门，为后续协商或报请指定提供事实依据。

（二） 协商阶段的沟通技巧

• 以法律和事实为依据：沟通时避免陷入部门利益之争，始终围绕法律规定的管辖连接点和案件事实进行讨论。
• 提出建设性方案：主动提出基于“最初查处”、“证据集中”、“危害主要发生地”等合理性原则的管辖建议，并说明理由，展现解决问题的诚意。
• 保留沟通记录：所有重要的协商意见，尤其是达成一致的结论，应通过会议纪要、书面函件等形式固定，作为后续执行的依据。

（三） 报请指定管辖文书的撰写要点

这是解决争议的关键法律文书，必须严谨规范。

• 标题明确：如“关于XXX案行政处罚管辖权争议报请指定的请示”。
• 案情陈述清晰：简要、客观地陈述已查明的违法事实、法律依据、涉案地域及所涉监管部门。
• 争议焦点突出：明确指出各方在管辖问题上的不同主张及各自理由。
• 协商过程说明：如实记载协商的时间、方式、参与方及未能达成一致的结果。
• 明确报请请求：最后明确请求共同的上一级行政机关依法指定管辖机关。
• 附件齐全：附上主要证据材料复印件、相关法律条文、各方意见书等。

（四） 对新业态、跨区域案件的处理思路

• 平台违法：网络交易平台违法，通常由平台经营者住所地管辖更为便利。对于平台内经营者的违法，可由违法行为人住所地或平台经营者住所地管辖，必要时由共同上级指定。
• 链条式违法：对于生产、销售、运输、仓储等环节分散在不同地区的案件，建议由主要违法结果发生地或核心违法环节发生地管辖，其他地区协查。

风险点一：因争议而消极不作为。这是最严重的错误。即便存在管辖争议，对于正在发生的、可能造成重大危害或证据可能灭失的违法行为，任何有管辖权的机关都应立即采取必要措施，不能以“等争议解决”为由拖延，否则可能构成失职。

风险点二：未经指定或协商一致径行处罚。在争议未决前，除非情况紧急必须立即处置，否则不宜作出最终的行政处罚决定。否则，一旦被认定为无管辖权，行政处罚决定可能被撤销。

风险点三：指定管辖程序不完整。报请指定时，必须确保报请给了“共同的”上一级机关，并提供完备材料。程序瑕疵可能导致指定决定被质疑。

常见误区：认为“谁先立案谁管辖”是绝对原则。这仅是实务中的参考因素之一，并非法定原则。如果有更明显的法律连接点（如主要行为地），仍需依法协商或报请指定。

要系统性提升处理管辖争议的能力，易搜职考网建议从以下方面着手：

• 夯实法律基础：精读《行政处罚法》第四章“行政处罚的管辖和适用”的全部条款，并延伸学习《行政许可法》、《行政强制法》中关于管辖的规定，理解行政管辖的一般法理。
• 研读部门规章与裁量基准：不同执法领域（如市场监管、生态环境、文化旅游等）的部门规章和管辖裁量基准往往有更细化的规定，必须熟练掌握。
• 案例分析常态化：定期收集、研讨最高法、最高检发布的指导案例、公报案例以及本系统内的典型案例，特别是涉及管辖权争议的案例，学习裁判思路和解决逻辑。
• 模拟演练与情景训练：通过模拟跨区域、跨部门案件的处置推演，练习撰写协商函、报请指定文书，提升实战反应和文书写作能力。

行政处罚管辖争议的解决，是对行政机关法治思维、协调能力和专业素养的综合考验。它要求执法人员不仅熟知法律条文，更要懂得在原则性与灵活性之间寻求平衡，在维护法律统一尊严的前提下实现个案处理的公正与高效。
随着社会经济形态日趋复杂，新型管辖争议必将不断涌现，这更需要我们持续学习、深入研究、积极应对。通过掌握法定程序、善用解决策略、严守风险底线，执法人员能够将管辖争议从执法“绊脚石”转化为展现专业与协作能力的契机，从而切实提升行政处罚的合法性与公信力，推动行政执法工作向着更加规范化、精细化的方向发展。易搜职考网将持续关注该领域的最新动态与实务发展，为业界同仁提供更多深度解析与专业支持。