关于“古德诺认为行政是国家意志的执行”的

在公共行政与政治学的经典理论中，美国学者弗兰克·J·古德诺（Frank J. Goodnow）提出的“政治与行政二分法”是一个基石性的命题。其核心观点，即“行政是国家意志的执行”，深刻影响了现代公共行政学的形成与发展，至今仍是理解政府运作、备考相关职业资格考试（如行政管理、公共管理、政治学等）必须掌握的关键理论。古德诺在其代表作《政治与行政》中系统阐述了这一思想。他并非简单地将政治与行政割裂，而是旨在厘清政府两种主要功能：政治功能关乎国家意志的表达，如立法、政策制定；行政功能则关乎国家意志的执行，即政策的实施、法律的具体贯彻和公共事务的管理。将“行政”定位为“执行”，强调了行政体系的从属性、技术性和效率取向，为行政学的独立化、科学化研究奠定了理论基础。这一观点对于构建高效、中立、专业的公务员队伍具有重要指导意义，也是分析政府机构改革、理解政策过程的重要视角。对于广大通过易搜职考网等平台备考的学员来说呢，深入理解古德诺的这一论断，不仅有助于解答理论试题，更能提升对现实公共管理实践的洞察力，明确行政工作的本质属性与边界。

在职业考试与公共管理的学习实践中，深入理解并应用经典理论是构建知识体系、提升分析能力的关键。弗兰克·J·古德诺关于“行政是国家意志的执行”的论断，便是这样一座必须深入探索的理论丰碑。作为长期深耕于职业考试领域的专业平台，易搜职考网发现，许多学员对这一理论的理解往往停留在字面，难以将其与复杂的现实行政现象和考试中的案例分析题相结合。
也是因为这些，本文将围绕这一核心命题，结合实际情况，提供一份从理论内核到实践应用，再到备考策略的全面攻略，旨在帮助学习者不仅“知其然”，更能“知其所以然”与“如何用之”。

一、 理论深掘：古德诺“执行观”的核心内涵与辩证关系

要掌握古德诺的思想，首先必须超越简单的“执行”字面义，深入其提出的背景与具体内涵。

1.“二分法”的初衷与行政的定位

古德诺提出政治与行政二分，处于19世纪末20世纪初美国“进步主义时代”的背景下。当时，政党分赃制导致行政效率低下、腐败横行。古德诺的理论旨在将行政领域从政治纷争中相对剥离出来，赋予其独立地位。他认为：

• 政治是国家意志的表达过程，主要发生在议会、政治领袖等层面，涉及利益整合、价值判断和重大决策。
• 行政是国家意志的执行过程，由行政机关和公务员系统承担，强调技术性、效率、专业知识和命令的服从。

也是因为这些，“执行”在这里意味着行政功能是对已形成的政治决定（法律、政策）的贯彻与落实。这一定位使得行政学研究可以聚焦于如何更高效、更经济、更科学地执行政策，从而催生了以效率为核心价值的传统公共行政模式。

2.“执行”并非绝对被动：古德诺的平衡观

值得注意的是，古德诺并非一个绝对的二分论者。他敏锐地指出，政治与行政在实践中无法截然分开。他同样强调了行政对政治的适度影响：

• 执行中的再决策：国家意志（如一部法律）往往是原则性的，行政机关在执行中必须进行解释、细化，制定具体的实施细则，这本身包含了一定的决策成分。
• 行政的主动性：高效的行政体系能够为政治决策提供专业信息和建议，甚至在特定领域（如技术性极强的领域）主导政策方案的起草。
• 协调的必要性：古德诺认为，为了保证国家意志的执行并对其负责，政治必须对行政进行适度控制（如预算控制、人事任命）；同时，行政的自主性也需要保障，以实现效率。这种协调主要通过“政党”这一媒介来实现（尽管此观点有其特定历史背景）。

也是因为这些，对于备考者来说呢，切忌僵化理解。在易搜职考网的历年真题解析中，经常出现要求考生辨析“行政是否仅仅是被动执行”的题目，其考察点正在于此。

二、 现实映照：古德诺理论在当代中国的实践与演进

将古德诺的理论置于当代中国行政管理的语境下考察，会发现其既有启示，又面临新的发展。

1.理论契合点：对行政执行力的强调

我国政府高度重视政策的贯彻落实，“执行力”是衡量行政机关工作效能的关键指标。这与古德诺强调行政的执行功能内在相通。具体表现为：

• 政策执行体系：从中央到地方，建立了一套完整的政策传达、任务分解、督查考核的链条，确保国家大政方针和法律法规得以执行。
• 公务员的专业化与中立性要求：我国推行公务员制度，强调公务员的业务能力和职业操守，要求其依法履职，这与古德诺倡导的脱离政治纷争、专注事务工作的行政精神有契合之处。
• 效率导向的改革：“放管服”改革、优化营商环境等措施，其核心目标之一是提升行政系统办事效率，更好地执行服务经济社会发展的国家意志。

2.超越与发展：鲜明的中国特色

中国的行政管理实践绝非对古德诺理论的简单套用，而是有着本质的不同和重大的创新发展：

• 党的领导与行政执行：在中国，国家意志的形成与执行都是在党的全面领导下进行的。党负责把方向、谋大局、定政策、促改革，行政机关负责具体执行。这形成了一种高度协同、有机统一的“政治—行政”关系，超越了古德诺所描述的西方分权制衡下的相对分离模式。
• “以人民为中心”的执行导向：我国行政执行的根本目的是服务人民，而不仅仅是技术效率。政策执行过程中强调群众路线、调查研究、回应社会关切，确保执行结果符合最广大人民的根本利益。
• 决策与执行的互动更为紧密：我国在政策过程中，行政机关通过调研、试点、起草方案等方式深度参与决策前期工作；同时，决策层高度重视执行反馈，根据实际情况调整优化政策，形成了“决策—执行—反馈—再决策”的良性循环。

易搜职考网在辅导涉及中国行政体制的科目时，特别注重引导学员进行这种中西对比、理论联系实际的分析，避免生搬硬套西方理论。

三、 备考攻略：如何高效掌握并运用该理论知识点

针对职业考试中涉及古德诺理论的各类题型，以下攻略可帮助考生系统准备、灵活应对。

1.知识掌握层面：构建清晰的知识图谱

• 精准记忆核心命题：准确记忆“古德诺认为行政是国家意志的执行”这一表述，并知晓其出处《政治与行政》。
• 理解理论背景与目的：关联“政党分赃制”、“进步主义改革”、“行政学独立”等背景知识，理解其倡导行政中立、高效的价值取向。
• 把握辩证关系：必须同时掌握古德诺关于政治与行政需要协调、行政并非完全被动的论述，这是应对辨析题和论述题的关键。
• 区分相关概念：与威尔逊的“政治—行政”二分思想进行比较（威尔逊更侧重分离，古德诺更强调协调）；与后来新公共管理、新公共服务等理论对“执行”角色的不同看法进行区分。

2.题型应对层面：分门别类，各个击破

• 选择题/判断题：常见于考察基本观点判断。注意题干细微差别，如“古德诺认为行政是纯粹被动的执行”，此类说法错误，因其忽略了行政的适度自主性。
• 名词解释/简答题：回答需完整。以“政治与行政二分法（古德诺）”为例，需包含：提出者、核心观点（政治表达意志，行政执行意志）、提出目的、补充的协调观点、简要评价。
• 论述题/案例分析题：这是高分关键。答题策略如下：
  • 理论阐述：首先清晰复述古德诺的核心观点及其内涵。
  • 联系材料/问题：分析案例中哪些现象体现了行政的“执行”功能（如落实某项政策），哪些地方又显示了行政对决策的影响或政治与行政的互动（如行政部门提出修订建议）。
  • 结合中国实际：在回答有关中国行政体制的题目时，可运用前述的“契合点”与“特色论”进行分析，展现理论联系实际的能力。
  • 评价与发展：可简要评价该理论的贡献（如推动行政科学化）与局限（如过于理想化，现实中难以完全分开），并提及后续理论的发展。

3.学习工具与路径推荐

• 利用优质平台系统学习：通过如易搜职考网这类专业平台，学习系统化的《公共行政学》、《行政管理学》课程。平台提供的精讲视频、知识框架图能帮助考生快速构建体系。
• 精读经典与解析真题：有条件可阅读《政治与行政》关键章节。更重要的是，深入研究易搜职考网题库中历年相关真题及详细解析，了解命题角度和答题规范。
• 专题归结起来说与对比记忆：将古德诺的理论与威尔逊、韦伯（官僚制）、西蒙（决策理论）等学者的观点进行专题式对比归结起来说，加深理解。
• 关注时政与案例积累：日常关注国务院政策执行督查、地方政府创新实践等新闻，思考其中蕴含的“政治—行政”关系，为案例分析积累素材。

四、 理论反思与当代价值：超越“执行”的行政角色

在当代公共治理语境下，我们需要以发展的眼光看待古德诺的理论。

1.理论面临的挑战

随着社会复杂性增加，行政的角色早已超越单纯的“执行”：

• 政策制定的深度参与：现代行政机关凭借其专业信息和常年经验，在政策倡议、方案设计环节作用巨大。
• 自由裁量权的普遍存在：法律和政策无法规定所有细节，行政人员在执行中拥有广泛的自由裁量权，其选择本身即是一种价值判断和微观决策。
• 新公共管理的影响：强调将市场机制和企业家精神引入政府，行政人员更像“管理者”而非单纯的“执行者”。
• 新公共服务的倡导：强调行政的终极目标是服务公民、促进公共利益和民主价值，而非仅仅执行上级命令或追求效率。

2.历久弥新的核心价值

尽管面临挑战，古德诺思想的核心价值依然闪耀：

• 对行政效率的永恒追求：如何更有效、更节省资源地实现公共目标，始终是行政管理的核心课题。
• 对政治与行政功能差异的揭示：它提醒我们，政治决策与行政实施遵循不同的逻辑，混淆两者可能损害效率或民主。现代治理依然需要厘清权责边界。
• 对行政中立与专业化的倡导：公务员队伍应具备专业能力，并至少在事务性工作中保持相对中立和稳定，这仍是现代公务员制度的基石之一。

对于在易搜职考网备考的学员来说，理解这些发展与挑战，能使你在回答开放性试题时展现出更开阔的学术视野和批判性思维。

古德诺“行政是国家意志的执行”这一命题，为我们打开了一扇理解政府运作的基础之门。它既是一个需要精准掌握的历史性理论坐标，也是一个引发持续思考的学术起点。在职业考试的征程中，透过易搜职考网提供的系统化知识梳理与实战化训练，考生应努力做到将这一理论内化于心，外化于行——不仅能够准确解答相关试题，更能运用其分析框架，洞察复杂多变的公共管理现实，深刻理解在中国特色社会主义制度下，行政体系如何通过高效、科学的执行，将党的主张和国家法律转化为服务人民的生动实践，从而在在以后的职业生涯中奠定坚实的理论基础与思维素养。